Frumvarpið felur í sér breytingar af tvennum toga. Annars vegar breytingar vegna tvöfaldri refsingu sem viðbrögð vegna dóma Mannréttindadómstóls Evrópu. Hins vegar eru lagðar til veigamiklar breytingar á stofnanafyrirkomulagi og málsmeðferð skattalagabrota.

Vegna tvöföldu refsingarinnar er lagt til að bráðabirgðaákvæði við lög nr. 140/2020 verði varanlega fest í sessi en þó með tilteknum breytingum og varð 7. gr. og 14. gr. frumvarpsins. Minni hlutinn styður þær breytingar.

Hitt blasir þó við að álitamálin um tvöföldu refsinguna hefur ekkert að gera með stofnanafyrirkomulag. Það er því sjálfstæð ákvörðun stjórnvalda að breyta stofnanafyrirkomulagi með þeim afleiðingum sem því fylgir fyrir starfsemi embættisins.

Það er afar mikilvægt að Alþingi leggi á það þunga áherslu að sporna við skattundanskotum. Skattrannsóknarstjóri bendir á í umsögn sinni til efnahags- og viðskiptanefndar um frumvarpið, að áherslur þingsins um áratugaskeið á baráttu gegn skattundanskotum, eflingu skattrannsókna og auknu sjálfstæði skattrannsóknarstjóra hafi gegnt þýðingarmiklu hlutverki við að auka sýnileika og varnaráhrif í málaflokknum. Mikilvægt sé að halda áfram á þeirri vegferð með styrkingu og eflingu sem nauðsyn kalli á.

Jafnvel þó að þeim breytingu verði sem frumvarpið leggur til en minnihlutinn leggst gegn, er mikilvægt að tryggja sjálfstæði skattrannsóknarstjóra verði tryggt. Minnihlutinn átelur að ekki hafi verið metnir kostir sameiningar embættisins við Skattinn á móti kostum þess að skattrannsóknir séu á hendi sjálfstæðs embættis. Augljóst er að grundvallarmunur er á málsmeðferð allri eftir því hvort um skatteftirlitsmál eða skattrannsóknarmál er að ræða.

Óskýrleiki og ábyrgðarsvið

Minni hlutinn gagnrýnir óskýrleika frumvarpsins og að þeirri lykilspurningu er ekki svarar um hver eigi að rannsaka alvarleg mál. Spurningar vakna um hvort ætlunin er að hverfa frá núgildandi fyrirkomulagi þar sem eiginleg rannsókn fer fram hjá skattrannsóknarstjóra og fela hana héraðssaksóknara eða hvort ráðger sé að hin eiginlega rannsókn verði áfram framkvæmd hjá skattrannsóknarstjóra en undir stjórn eða að beiðni ákæranda héraðssaksóknara. Óskýrleiki er um viðmið þegar meta á alvarleika mála. Ef viðmiðið er fjárhæð þá taka þær í flestum tilfellum breytingum við rannsókn. Mál geta byrjað um lágar upphæðir en orðið um stórar og öfugt eftir því hvernig rannsókn vindur fram.  Þannig gæti mál flækst á milli embætta með tilheyrandi tvíverknaði, kostnaði og óskilvirkni.

Lagt er upp með að ákvörðunarvald í vafamálum um hvaða tilvik heyri undir skattrannsókn eða skatteftirlit verði í höndum ríkisskattstjóra en ekki skattrannsóknarstjóra. Skattrannsóknarstjóri bendir á að þarna sé um grundvallaratriði að ræða og forsendu þess sjálfstæðis sem byggt hefur verið undir og tryggt um áratugaskeið. Takmörkun á sjálfstæði embættisins felst einnig í því að starfsemin verði háð ákvörðun ríkisskattstjóra um fjárframlög, mannaráðningar og öll umsvif. Einnig mun ríkisskattstjóri skattrannsóknarstjóra en ekki ráðherra líkt og nú er.

Öll brot gegn skattalögum, óháð alvarleika þeirra, eru rannsökuð af sama aðila, þ.e. skattrannsóknarstjóra. Þannig er tryggt að eins er tekið á öllum ætluðum brotum og samræmis gætt og jafnræðis við rannsókn og beitingu rannsóknarúrræða. Markmið skattrannsóknar er tvíþætt. Annars vegar grundvöllur að endurákvörðun skatta og hins vegar refsimeðferð. Samvinna á því stað um mál er varða skattkerfið og refsivörslukerfið.

Þess má geta að sömu atvik og til rannsóknar hafa verið við skattrannsókn kunna að koma til endurtekinnar rannsóknar hjá héraðssaksóknara í öðru samhengi. Á það við þegar peningaþvætti er talið hafa átt sér stað samhliða skattalagabrotum. Rannsókn peningaþvættismála heyra alfarið undir héraðssaksóknara. Í Svíþjóð er komið í veg fyrir slíkan tvíverknað með því að veita skattyfirvöldum heimild til rannsóknar peningaþvættis. Minni hlutinn leggur til að litið verði til Svíþjóðar hvað þetta varðar.

Mildun með sektum

Frumvarpið gerir ráð fyrir þeirri verulegu breytingu frá því sem nú er að skattrannsóknarstjóri leggi á stjórnvaldssektir sem kæranlegar verði til yfirskattanefndar. Lagt er til að sektirnar geti verið frá 100 þusund krónum til 100 milljón króna. Þar sem gert er ráð fyrir að fjársektir vegna skattalagabrota verði aldrei lægri fjárhæð en tvöföld vantalin skattfjárhæð felur heimildin í sér að henni verði beitt vegna allt að 50 milljón króna skattundandráttar. Þannig munu umtalsvert færri mál sæta ákærumeðferð sen nú er. Þannig er verið að milda til muna mat á alvarleika brota og afrefsivæða brot gegn skattalögum sem nú sæta refsingum. Og rökin virðast vera að afkastageta hjá ákæruvaldi sé ekki nægileg. Þau rök geta ekki verið nægileg fyrir slíkum breytingum. Einnig er það svo að heimild til kyrrsetningar eigna er bundin við að refsiverð háttsemi varði 262. gr. almennra hegningarlaga. Kyrrsetning eigna mun því eiga við mun færri meint brot en nú gerir. Líkt og bent er á í umsögn skattrannsóknarstjóra um frumvarpið þá hafa þær heimildir sem rannsakendum eru búnar grundvallarþýðingu varðandi möguleika þeirra til að rannsaka og upplýsa um skattundanskot. Allt sem skerðir þær heimildir er líklegt til að skila sér í lakari árangri.

Ákæruval og skilvirkni

Í meira en aldarfjórðung hefur reglulega verið vakin athygli á nauðsyn þess að uppræta augljósan tvíverknað í rannsókn á skattsvikum og efnahagsbrotum og útgáfu ákæra á því sviði, jafnt í þingmálum sem og mörgum skýrslum og greiningum. Fyrirkomulagið hér á landi er seinvirkt og kostnaðarsamt og hvorki hinu opinbera né meintum sakborningum í hag. Með löngum málsmeðferðartíma vex auk þess hættan á að réttarspjöll verði sem leiði til mildari dóma en ella eða jafnvel sýknu eins og dæmi eru um.

    Samkvæmt upplýsingum frá skattrannsóknarstjóra er það svo að þrátt fyrir að málum frá embættinu sé samkvæmt orðanna hljóðan vísað til rannsóknar héraðssaksóknara sé almennt ekki um að ræða rannsókn málanna frá grunni hjá því embætti heldur séu rannsóknirnar alla jafna reistar á þeirri rannsókn sem skattrannsóknarstjóri hefur framkvæmt og lýst er í skýrslu hans vegna viðkomandi máls. Þannig er byggt á gagnaöflun skattrannsóknarstjóra auk þess sem niðurstöður hans eru yfirleitt lagðar til grundvallar að öllu leyti. Við rannsókn héraðssaksóknara er sakborningur síðan kvaddur til skýrslutöku vegna málsins. Getur þannig átt sér stað viss tvítekning en ekki sé þó um að ræða að algjör endurtekning rannsóknar eigi sér stað. Í flestum tilvikum höfðar héraðssaksóknari mál að öllu leyti samkvæmt niðurstöðum rannsókna skattrannsóknarstjóra og nær einvörðungu ef um einfaldari mál er að ræða. Í einhverju tilvikum er ekki ákært fyrir alla þætti samkvæmt niðurstöðum skattrannsóknarstjóra, en í fáeinum tilvikum eru mál felld niður með öllu vegna þess að ekki þykir tilefni til saksóknar. Skattrannsóknarstjóra er ekki kunnugt um samsvarandi endurtekningu rannsókna í fyrirkomulagi annarra þjóða.

    Í stað þess að sameina embætti skattrannsóknarstjóra og ríkisskattstjóra þannig að skattrannsóknarstjóri verði eining innan Skattsins væri skilvirkara að mati minnihlutans að veita skattrannsóknarstjóra ákæruvald í þeim málum sem embættið rannsakar.

    Í nokkrum útgefnum skýrslum hefur verið fjallað um að færa ákæruvald til skattrannsóknarstjóra, þar á meðal í stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á ríkislögreglustjóra frá árinu 2006 þegar saksókn efnahagsbrota heyrði undir ríkislögreglustjóra. Í skýrslunni kemur m.a. fram að það sé mat Ríkisendurskoðunar að tvíverknaður felist í tilhögun þessara mála, svo sem skýrslutökum bæði hjá skattrannsóknarstjóra og lögreglu, sem lengir málsmeðferðartíma að óþörfu. Rannsóknir skattrannsóknarstjóra lúti sömu grundvallarreglum opinbers réttarfars og rannsóknir lögreglu. Skýrslur teknar hjá skattrannsóknarstjóra hafi þar af leiðandi sama sönnunargildi og skýrslur teknar hjá lögreglu. Að mati Ríkisendurskoðunar sé því formlega ekkert sem gerir þá kröfu að sakborningur sé kallaður til skýrslutöku eftir að máli hefur verið vísað til lögreglunnar. Til að koma í veg fyrir þennan tvíverknað og stuðla að styttri málsmeðferðartíma sé brýnt að skapa betri samfellu í rannsókn alvarlegra skattalagabrota. Að mati minni hlutans eiga sömu sjónarmið við í dag.

    Verkefnisstjórn um breytingar og umbætur á skattkerfinu frá 2016 kemst að svipaðri niðurstöðu og leggur til að rannsóknarmál verði eingöngu til meðferðar hjá skattrannsóknarstjóra sem fái ákæruvald.

    Skattrannsóknarstjóri skal nú þegar í sínum rannsóknaraðgerðum gæta að lögum um meðferð sakamála eftir því sem við getur átt. Þekking skattrannsóknarstjóra til að rannsaka sakamál af þessu tagi er þegar til staðar. Persónuvernd nefnir t.d. í ákvörðun sinni frá 7. desember 2010, nr. 2010/1092, að rannsóknir skattrannsóknarstjóra á skattalagabrotum séu „ígildi lögreglurannsóknar“.

    Sakamál vegna skattalagabrota krefjast sérþekkingar og sérhæfingar, bæði hvað varðar rannsóknir og saksókn. Það stuðlar að skilvirkni að einn og sami aðilinn annist hvort tveggja. Slík tilhögun er þekkt í öðrum löndum, þar á meðal í Þýskalandi. Í þriðju útgáfu skýrslu Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) sem ber heitið Effective Inter-Agency Co-Operation í Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes frá 8. nóvember 2017 má sjá að tilhögun rannsóknar og saksóknar í skattamálum er hagað með mjög mismunandi hætti eftir ríkjum. Má almennt segja að þar séu aðilar að reyna að samtvinna annars vegar sérþekkingu á skattarétti og hins vegar skilvirkni ákærumeðferðar.

    Eins og áður segir tengist peningaþvætti oft skattsvikum og kemur fram í skýrslu fjármálaaðgerðahópsins (FATF) og áhættumati ríkislögreglustjóra að skattalagabrot séu ein helstu frumbrot peningaþvættis. Rannsókn peningaþvættisbrota er samkvæmt lögum á hendi héraðssaksóknara. Vegna þess hve mjög peningaþvættisbrot tvinnast saman við frumbrot liggur hins vegar vel við að rannsaka peningaþvætti vegna skattsvika samhliða þeim skattalagabrotum sem um ræðir.

    Minni hlutinn telur að verði tvíverknaður við rannsóknir sakamála aflagður muni það koma í veg fyrir óþarfa fyrirhöfn og kostnað fyrir hið opinbera og óþarfa íþyngingu fyrir sakborninga. Líta megi til reynslu af rannsókn stórra flókinna mála sem nýlega hafa verið og eru á borðum embættanna. Þá telur minnihlutinn að frumvarp sem miðar að því að skattrannsóknarstjóri verði deild innan Skattsins ekki til þess fallið að auka skilvirkni þessara mála eins og best væri kosið.

Því leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá og Alþingi feli fjármála- og efnahagsráðherra að skipa starfshóp sem vinni drög að lagafrumvarpi sem kveði á um breytingu á embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins í þá veru að embættinu verði veitt ákæruvald og heimild til saksóknar í þeim málum sem það rannsakar.

 Oddný G. Harðardóttir og Smári MacCarthy